簡(jiǎn)介： 2017年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了57.35%，城市治理的質(zhì)量對(duì)提升人民的滿意程度起到了關(guān)鍵性作用。
黨的十九大報(bào)告提出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。2017年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了57.35%，城市治理的質(zhì)量對(duì)提升人民的滿意程度起到了關(guān)鍵性作用。
一、整體治理：跨部門協(xié)同治理新范式
(一)整體治理的內(nèi)涵
目前，針對(duì)城市治理，“精細(xì)化管理”的思想已經(jīng)得到了自上而下的認(rèn)同。2015年的中央城市工作會(huì)議也明確提出，要統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，創(chuàng)新城市治理方式，加強(qiáng)城市的精細(xì)化管理。這就需要構(gòu)建一個(gè)新型的“政府—社會(huì)—市民—企業(yè)”協(xié)同治理體系。
為了實(shí)現(xiàn)城市這種多元化主體的“精細(xì)化管理”要求，政府部門間應(yīng)當(dāng)做到專業(yè)無縫協(xié)同，信息順暢傳遞。為此政府應(yīng)引進(jìn)“整體性治理”理論，即以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和整合，[1]不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理模式。[2]
(二)整體治理的智慧化呈現(xiàn)
從“整體性治理”的基本內(nèi)涵來看，“整體性”政府和“智慧化”政府是一對(duì)辯證依存的概念。
1.智慧化是整體性治理的現(xiàn)實(shí)抓手。基于整體性治理理論的城市管理是建立在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基礎(chǔ)之上的。[3]首先，先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)與橫向機(jī)構(gòu)間合作關(guān)系的有機(jī)結(jié)合，使以往難以解決或不可能解決的公共治理問題得以解決。[4]其次，它不僅是一種技術(shù)手段，更是一種顛覆性思維。傳統(tǒng)的資源經(jīng)濟(jì)理念中，整個(gè)系統(tǒng)處于一種“零和”的狀態(tài)，資源是獨(dú)占的，不可分享的。隨著現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及而推廣的信息經(jīng)濟(jì)理念中，系統(tǒng)是“多贏”的，資源是共享的，可復(fù)制、可增值。例如，汽車作為一種資源是獨(dú)占的，但出行信息是可共享的。市民的出行信息可以作為交通部門路況預(yù)警的參考、市政部門設(shè)置道路停車位的依據(jù)，也可以作為環(huán)保部門測(cè)算排放量的數(shù)據(jù)。同樣的信息不僅不會(huì)消亡，反而會(huì)在共享過程中獲得增值。
2.整體性治理是智慧化的指導(dǎo)思想。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在政府各部門的獨(dú)立應(yīng)用會(huì)導(dǎo)致部門職能的割裂和信息的孤島，需要整體性思想將整個(gè)政府甚至整個(gè)城市統(tǒng)一起來。充分利用部門“內(nèi)”的溝通優(yōu)勢(shì)，建立部門“間”的信息渠道，打通政府和市民間的信息通路，這樣的城市才是真正高效、智慧、統(tǒng)一的系統(tǒng)。
二、超大型城市治理體系建設(shè)面臨的難題
超大型城市大多擁有較發(fā)達(dá)的科技水平，政府信息化水平也相對(duì)較高。但是，政府的信息化建設(shè)多為體系內(nèi)系統(tǒng)，而部門“間”的信息隔斷和職能割裂是當(dāng)前信息系統(tǒng)難以解決的問題。
(一)部門內(nèi)專業(yè)職能明確，部門間卻缺乏協(xié)同
超大型城市往往具備更加專業(yè)和完備的管理機(jī)構(gòu)，但是與專業(yè)化分工相伴而生的是職能的碎片化和統(tǒng)籌的困難。[5]以城市拆違為例，規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)的職能是審批建筑信息，而建筑物在規(guī)定之外是否有違章加蓋，則不在其職責(zé)之中。工商管理部門對(duì)商戶進(jìn)行資質(zhì)審查，而對(duì)方營(yíng)業(yè)場(chǎng)所是否屬于不合規(guī)的“開墻打洞”，則不屬于工商管理部門管轄。最終，治理工作由城市管理委員會(huì)具體執(zhí)行，導(dǎo)致一線城管執(zhí)法隊(duì)伍成為矛盾的中心。
(二)部門內(nèi)上下信息溝通順暢，部門間卻信息流阻隔
職能的碎片化勢(shì)必導(dǎo)致信息的孤島，彼此之間無法連通。各部門還是以資源經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的心態(tài)來看待信息。這就直接導(dǎo)致了信息的斷裂，缺乏整體性、系統(tǒng)性流轉(zhuǎn)渠道，進(jìn)而影響了城市管理的效率。例如北京市，各個(gè)區(qū)都有自己的城市管理指揮系統(tǒng)，功能完備、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新。根據(jù)要求，每一個(gè)派出的任務(wù)單都必須進(jìn)行處置，不能擅自擱置或跳過。實(shí)際工作中，城管執(zhí)法隊(duì)接受的案件派單來源非常廣泛——96306平臺(tái)、12345熱線、12341熱線、城管聯(lián)席會(huì)議、群眾舉報(bào)、社區(qū)來訪以及上級(jí)檢查發(fā)現(xiàn)的問題等，但并沒有統(tǒng)一的派單處理平臺(tái)。多種來源很容易使城管執(zhí)法隊(duì)重復(fù)工作，甚至使一些發(fā)現(xiàn)者舉手之勞就可以解決的事情變得復(fù)雜化。
(三)政府積極作為，民眾卻缺乏認(rèn)同
城市治理的核心是實(shí)現(xiàn)城市公共利益最大化，最終目的是促進(jìn)城市全面發(fā)展、提升城市居民生活質(zhì)量。因此，市民的需求導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是城市治理的最終導(dǎo)向。
但是目前，北京市城市管理在導(dǎo)向方面仍存在問題。一是政府的使命與部門的行政目標(biāo)存在沖突與矛盾，政府使命是從人民的整體利益出發(fā)提出來的，而政府組成部門的目標(biāo)更多的是從政府部門的利益出發(fā)提出來的。二是政府的“家長(zhǎng)式”管理，常常出現(xiàn)政府部門很辛苦，市民卻并不認(rèn)可的情況。
三、整體性智慧化治理體系的構(gòu)架
基于上述問題分析，構(gòu)建一個(gè)整體性的智慧化城市治理框架十分必要。新時(shí)代政府信息網(wǎng)絡(luò)的核心思想，概括起來是12個(gè)字，即“共享、交換、協(xié)同、系統(tǒng)、控制、智能”。
政府網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)的功能可以拆分為：共享，即城市通過組織標(biāo)準(zhǔn)共享數(shù)據(jù)，編制共享目錄，建立城市精細(xì)化管理目錄體系，為下一步數(shù)據(jù)交換提供共享目錄支撐;交換，即城市內(nèi)部、行業(yè)內(nèi)部之間建立順暢的數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)共享服務(wù)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸，為下一步應(yīng)用協(xié)同提供數(shù)據(jù)流通環(huán)境;協(xié)同，即建立“邏輯集中、物理分散”的統(tǒng)一平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，以目錄體系和交換體系為支撐，實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)、城市內(nèi)應(yīng)用的協(xié)同;系統(tǒng)，即掌握城市精細(xì)化管理中各要素相互關(guān)系和變動(dòng)的規(guī)律性，充分體現(xiàn)整體性、關(guān)聯(lián)性、等級(jí)結(jié)構(gòu)性、動(dòng)態(tài)平衡性、時(shí)序性等特征;控制，即通過城市的信息流程、反饋機(jī)制和控制原理，使城市系統(tǒng)達(dá)到最佳狀態(tài);智能，即通過信息融合、自動(dòng)化技術(shù)和數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)城市管理的智能化。
四、整體性智慧化治理體系的實(shí)現(xiàn)路徑
智慧化治理體系的基本框架是“共享、交換、協(xié)同、系統(tǒng)、控制、智能”六個(gè)層次。實(shí)現(xiàn)這六個(gè)層次的架構(gòu)，主要從“自下而上的需求分析”“自頂而下的系統(tǒng)設(shè)計(jì)”和“貫通左右的流程再造”三個(gè)方面進(jìn)行。
(一)自下而上，進(jìn)行以公眾為終端用戶的需求分析
城市是人民的城市，智慧化治理體系的最終用戶不是城市管理者，而是廣大市民。市民的需求是城市治理的最終導(dǎo)向，也是智慧化體系的基礎(chǔ)需求。這與“十九大”精神中滿足“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”也是一致的。自下而上的需求分析需要經(jīng)歷三個(gè)階段：
1.轉(zhuǎn)變政府管理導(dǎo)向?yàn)樾枨髮?dǎo)向。目前的城市管理仍傾向于“管理導(dǎo)向”，管理導(dǎo)向追求的是便于管理，包括政策便于落實(shí)、各類治理行動(dòng)便于開展、責(zé)任便于明確，更有利于出政績(jī)。實(shí)際上，政府的職能主要是基礎(chǔ)設(shè)施的建造、環(huán)境的營(yíng)造和提供行政服務(wù)。市民對(duì)城市的期望才是城市發(fā)展的方向，因此應(yīng)向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。需求導(dǎo)向旨在實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城市治理的參與感、認(rèn)同感，建立合理的反饋機(jī)制，滿足公眾在城市中物質(zhì)、文化需求，提升滿意度。政府部門應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變大包大攬的管理思路，讓市民更多地參與到城市管理中，表達(dá)自己對(duì)美好生活的需求，進(jìn)而引導(dǎo)政府向著這個(gè)方向制定城市規(guī)劃和具體管理措施。
2.轉(zhuǎn)變公民被動(dòng)接受為主動(dòng)參與。市民自身層面主要是理念的轉(zhuǎn)變。市民目前對(duì)管理是被動(dòng)接受居多，主動(dòng)參與居少。市民自身對(duì)城市管理的參與熱情和主動(dòng)性較差，缺少城市主人翁的意識(shí)。改變市民的觀念是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是完善城市社會(huì)組織和企業(yè)，建立城市命運(yùn)共同體。二是激發(fā)民眾終身學(xué)習(xí)的熱情，倡導(dǎo)多元化精神、全球視野、開放的心態(tài)，增強(qiáng)參與公共生活的能力。不斷推進(jìn)教育信息化，提高城市居民的信息素質(zhì)，但更重要的是培育其積極參與的精神和接納新事物的心態(tài)。
3.分層級(jí)的需求收集、整合與響應(yīng)。自下而上的需求分析需要經(jīng)歷三個(gè)層次：公眾的需求匯總與反饋，該項(xiàng)工作主要由社區(qū)、社會(huì)組織和街道等單位完成;需求的整合與響應(yīng)，該項(xiàng)工作主要由區(qū)級(jí)政府部門會(huì)同街道完成;居民需求與建設(shè)任務(wù)的結(jié)合以及滿足需求需要制定的規(guī)劃，由市級(jí)政府部門完成。
(二)自頂而下，建立頂層保障機(jī)制
公眾是城市治理的基礎(chǔ)，也是最終的服務(wù)對(duì)象。同時(shí)，頂層也需要有良好的協(xié)調(diào)機(jī)制來配合公眾的治理需求。結(jié)合智慧城市的治理體系，數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立就顯得十分必要。
數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為城市政府的一個(gè)重要部門。它的設(shè)置目的主要在于打通信息壁壘，形成“上下左右”通暢的信息渠道，并且對(duì)城市管理中的信息資源進(jìn)行深度挖掘利用。所謂“上下左右”通暢就要求該部門既能具備足夠的權(quán)威，進(jìn)行對(duì)上的溝通和對(duì)下的指導(dǎo)，又具備足夠的技術(shù)水平和信用水平，能夠成為統(tǒng)計(jì)部門間信息交匯的平臺(tái)。這就要求對(duì)其承擔(dān)的職能進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)。主要從三個(gè)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)：宏觀指導(dǎo)、環(huán)境營(yíng)造和實(shí)施方案制定。目前，國(guó)內(nèi)廣東省、貴州省和青島市、杭州市等都已經(jīng)設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)，參照現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)設(shè)計(jì)初衷，大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的建立可以分為以下幾個(gè)階段：
第一步(近期)：分批歸并數(shù)據(jù)。以應(yīng)用、需求、便捷為導(dǎo)向，優(yōu)先歸并與企業(yè)、市民個(gè)人辦事密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。第二步(中期)：為整個(gè)社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的采集、挖掘和運(yùn)用制定規(guī)則，完善頂層設(shè)計(jì)。第三步(長(zhǎng)期)：分析整合數(shù)據(jù)。
在完成頂層設(shè)計(jì)之后，區(qū)、街道也可設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)對(duì)其工作進(jìn)行配合，保證數(shù)據(jù)的順利流動(dòng)。
(三)貫通左右，打通信息壁壘，實(shí)施流程再造
1.在街、區(qū)實(shí)現(xiàn)職能分解，打造“一站式服務(wù)”。流程再造目前在街、區(qū)級(jí)已經(jīng)有了較好的實(shí)現(xiàn)，主要實(shí)現(xiàn)途徑是“一站式服務(wù)”。目前，各類政務(wù)辦事中心就是這類流程再造的載體。依據(jù)職權(quán)法定原則，政府職能分解為兩大類：一類是具有監(jiān)管性質(zhì)的職能，另一類是具有服務(wù)性質(zhì)的職能。對(duì)于監(jiān)管類行政職能，堅(jiān)持原有部門依法行使監(jiān)管職責(zé)不變，政府監(jiān)管類職能部門在空間上聚集，各主管部門分別履行其法定職能;政府服務(wù)類職能不僅要求空間聚集，還要以效率最大化為原則，綜合統(tǒng)籌進(jìn)行系統(tǒng)整合，由一個(gè)政府部門統(tǒng)一對(duì)外提供服務(wù)。
2.加強(qiáng)信息共享平臺(tái)建設(shè)。第一步是建成一批市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化、國(guó)際化的公共信息數(shù)據(jù)庫(kù)。第二步是科學(xué)規(guī)范地收集政府信息資源。第三步是確立信息資源共享機(jī)制，明確“多個(gè)部門、一個(gè)政府”的資源整合策略和優(yōu)化政府信息化傳播生態(tài)的管理機(jī)制。
本研究從新時(shí)代城市管理的現(xiàn)狀入手，分析了我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展階段下超大型城市存在的職能碎片化、信息孤島化問題。針對(duì)新時(shí)代的發(fā)展要求和現(xiàn)存的問題，整體性治理的理念被運(yùn)用到城市治理當(dāng)中。而現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息化手段是支撐整理治理理念的重要抓手。為了實(shí)現(xiàn)整體性城市治理，要構(gòu)建智慧化的治理體系，其中包括公眾基礎(chǔ)地位的明確，共享、交換、協(xié)同、系統(tǒng)、控制、智能的智慧化框架設(shè)計(jì)和大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)等手段。希望這些措施能夠幫助超大型城市的城市治理提升效率，降低成本，更好地服務(wù)公眾。
